| III. FEJEZET • A HÉT RENDES FELSŐFOKÚ KÖZPONT ÉS A NEKIK MEGFELELŐ TIZENHÁROM-TIZENÖT NAGYMEGYE | TARTALOM | V. FEJEZET • KISMEGYERENDSZER HARMINC-NEGYVEN KISMEGYÉVEL |
{3-175.} IV. FEJEZET •
A TIZENEGY RÉSZLEGES FELSŐFOKÚ KÖZPONT ÉS AZ EZEKRE ALAPOZHATÓ KILENC-TIZENEGY FÉLMEGYE VAGY HUSZONNÉGY KÖZÉPMEGYE
Amint láttuk, a felsőfokú központnak a Településhálózat-fejlesztési Koncepcióban körvonalazott kategóriájára, ha azt magában nézzük, némi korrekció után 15 igen arányos felsőfokú vonzáskörzetet (nagymegyét) alapozhatunk, többek között a közigazgatási területi beosztás számára is. Mihelyt azonban elolvassuk a Koncepció 3/b pontjának második bekezdésében a részleges felsőfokú központokról szóló szöveget, némileg megbizonytalanodunk a Koncepcióra alapozható területrendezési megoldások felől. A szöveg szerint „más felsőfokú központok viszont… az egy megyére kiterjedő szervezési-igazgatási stb. funkciókat is csak részlegesen láthatják el”. Ilyen részleges felsőfokú központ a további rendelkezések szerint 11 van: Baja, Dunaújváros, Eger, Hódmezővásárhely, Nagykanizsa, Salgótarján, Sopron, Szekszárd, Tatabánya, Veszprém, Zalaegerszeg. A Koncepció további előírásai szerint e részleges felsőfokú központokat „úgy célszerű fejleszteni, hogy lakosságszámuk 50–60 000, vonzásterületük – a központtal együtt – 150–400 000 fő körül legyen”. Érdemes megjegyeznünk azt a feltűnő tényt, hogy ezek a részleges felsőfokú központok igen egyenetlenül helyezkednek el az ország területén: valamennyien a Dunántúlon, az Alföld déli részén és az északkeleti hegyvidéken fekszenek, ellenben az ország középső és keleti felén, az Alföld nagyobb részén részleges felsőfokú központ nincs. De nem találjuk meg a központok kijelölésénél azt a szabályosságot sem, hogy a részleges központok a túl nagy megyék méreteit tagolnák: ellenkezőleg, a 11 központ közül 6 egy-egy közepes vagy kis megye székhelye, 4 egy-egy aránylag nem nagy megyét (Csongrád, Fejér, Győr-Sopron, Zala) oszt ketté, s csupán egy van, a Bács-Kiskun {3-176.} megyei Baja, mely valóban egy nagyméretű megyét tagol, míg a többi nagyméretű megye (Pest, Borsod-Abaúj-Zemplén, Hajdú-Bihar, Szabolcs-Szatmár) nem kap alközpontot. Az látszik tehát valószínűnek, hogy ebbe a kategóriába inkább a szóban lévő városoknak maguknak bizonyosfajta értékelése nyújtotta a belépőjegyet, mintsem a különböző, központot kívánó vonzáskörzetek igénye. Mindenesetre rögzítjük azokat a külső jegyeket, melyeket e városok sajátos jellemzőiként megjelölhetünk: ez a várossor egészében azokat a városokat foglalja magában, melyek lakossága ma 30–50 000 fő között van, ide nem számítva Ózdot és Ceglédet, viszont ideszámítva a sokkal nagyobb (64 000-es) Tatabányát és a lényegesen kisebb (23 000-es) Szekszárdot. Ez a sor magában foglal minden, a teljes értékű felsőfokú központok közül kimaradt jelenlegi megyeszékhelyet (az aránylag kis lakosságú Szekszárd nyilván ezért van köztük), három egykori megyeszékhelyet, melyek közül az egyik ősidő óta az volt 1949-ig (Sopron), a másik az első világháború végétől 1949-ig volt az (Baja), a harmadik pedig az 1949. évi reform után aránylag rövid ideig (Hódmezővásárhely); s ezeken kívül még két, iparilag jelentősebb várost, Dunaújvárost és Nagykanizsát; megjegyzendő, hogy ebben a jegyzékben három egyetemi vagy főiskolai város szerepel (Eger, Veszprém, Sopron), melyek közül az első kettőnek teljes értékű felsőfokú központ rangjára való emelését javasoltuk az előző fejezetben.
E részleges felsőfokú központokkal kapcsolatban az első kérdés az, hogy mi a területrendezési jelentősége és esetleges problémája egy olyan városhálózati rendszernek, melyben valamely szinten egyes városok teljes mértékben, mások részlegesen látják el az arra a szintre jellemző funkciókat. Önmagában semmi akadálya sem látszik annak, hogy egyes városok ezeknek a funkcióknak csak egy részét lássák el, a többi funkció tekintetében pedig vonzáskörzetük egy másik, hasonló szintű, de teljes értékű központhoz tartozzék. Ilyenkor azonban szükséges, hogy a részleges központok vonzáskörzetei – a vonzáskörzetek egymásba illeszthetőségének elve értelmében – egészükben essenek valamely {3-177.} másik, teljes értékű központ alá, s annak vonzáskörzetével együtt alkossanak egy összvonzáskörzetet. Ilyen esetben a szóban lévő szint részben mintegy megkettőződik: bizonyos funkciók tekintetében egy szint marad, de ama funkciók tekintetében, melyeket a részleges központok is ellátnak, kétszintessé válik, egy közbülső alszintje támad. Csakhogy ilyenkor fellép az egymáshoz közel eső szintek jellegzetes problémája: az, hogy egy bizonyos szinten célszerű – rendszerint az optimális megközelíthetőségen alapuló – elhatárolás a másik szinten a vonzáskörzeteknek egészben való beilleszkedése miatt hovatartozási célszerűtlenségeket okozhat. Ezeket teljesen kikapcsolni nem lehet, de törekedhetünk arra, hogy ezeket a hovatartozási célszerűtlenségeket a kevésbé súlyponti jelentőségű szintekre irányítsuk át; ehhez pedig el kell döntenünk, melyek a súlyponti szintek. Természetesen azok, ahol a több és fontosabb funkció gyűlik össze: ha a részleges központok a funkcióknak csak aránylag csekély részét látják el, akkor csak a teljes értékű felsőfokú központok jelentik a súlyponti szintet, s akkor a vonzáskörzetek határait elsősorban a teljes értékű központok egymás közötti viszonylatában kell az optimális megközelíthetőség célszerű elve alapján megvonni; ha viszont a részleges központok a funkciók nagy részét vagy kevés híján az összes funkciót ellátják, akkor a teljes értékű és részleges központok együttese a súlyponti szint, s akkor a vonzáskörzetek határait a teljes értékű és részleges központok vonzáskörzeteinek egymás közötti viszonylatában kell minél célszerűbben megvonni s a hovatartozási célszerűtlenségeket a teljes értékű központok egymás közötti kizárólagos viszonylatához áttolni.
Ezt az egész problémát az teszi nehézzé, hogy a funkcióknak a teljes értékű és részleges központok között való elosztása egy aránylag nagyobb nehézség nélkül, hatalmi szóval vagy megegyezéssel változtatható valami, ezzel szemben a vonzáskörzetek határainak megvonása, főleg a közigazgatási határok megvonása, amit a fentiek szerint aránylag könnyen módosítható funkciómegoszlás alapján lehet igazán jól elvégezni, a dolog természete {3-178.} szerint nagyobb állandóságot kívánó, hosszú lejáratra szóló, nem változtatásra szánt dolog. Még nehezebbé válik a súlypont megállapítása akkor, ha a részleges központoknál összegyűlő funkciók nincsenek minden központra nézve egyformán adva, ami elvileg szintén nem lehetetlen. Ilyenkor a területrendező nem tehet mást, mint hogy a különböző szintek között adódó hovatartozási célszerűtlenségeket igyekszik úgy megosztani, hogy egyik szintre se essék túl sok.
Ha ezek tisztázása után vázolni akarjuk a Településhálózat-fejlesztési Koncepció alapján fellépő honi területrendezési problémákat, akkor tisztában kell lennünk azzal, hogy arra a kérdésre, vajon melyek lesznek a súlyponti szintek, nem számíthatunk egyértelmű válaszra. Ma feltehetőleg csak kisebb részben lehet megtudnunk, hogy a kijelölt teljes értékű és részleges központok között a különböző funkciók hogyan fognak véglegesen megoszlani: ez minden valószínűség szerint a jövőben megformálódó településhálózat-fejlesztési fejlemények és döntések során fog kialakulni. Mi tehát itt nem formulázhatunk meg eldöntött előkérdéseken alapuló egyértelmű területrendezési döntéseket, hanem csak a Koncepció rendelkezéseinek bizonyos logikai következményeit s az ezekre alapozható lehetséges és valószínű változatokat vázolhatjuk fel.
Nem jutunk nagyon messzire, ha arra keresünk választ, hogy a Koncepciónak a teljes értékű és részleges központok kívánatos vonzáskörzeti lakosságszám-előírásaiból logikusan mi következik a funkciók súlypontjára nézve. Ez a kérdés úgy vetődik fel, hogy vajon a részleges központok előírt vonzáskörzetei a teljes értékű központok előírt vonzáskörzeteiben benne foglaltatnak, mely esetben az a logikusabb, hogy csak a teljes értékű felsőfokú központok együttese a súlyponti szint, vagy pedig a teljes értékű és részleges központok vonzáskörzetei egymás mellett foglalnak helyet, mely esetben logikusan a kétféle központok együttese volna a súlyponti szint. A Koncepció e kérdésre világos választ nem ad, csak megközelítőt: az a rendelkezése, mely szerint a részleges központok által el nem látott funkciókat a szóban lévő {3-179.} részleges központ vonzáskörzetére nézve valamely teljes értékű központ látja el, az előbbi változatot látszik alátámasztani; viszont az, hogy a teljes értékű és részleges központok lényegében egy szintet látszanak alkotni, s vonzásterületeik kívánatos lakosságszáma egymással érintkező mennyiségekben (600–400 000 és 400–150 000 fő) vannak megadva, inkább az utóbbi változatot látszik igazolni. Mégis az előbbi változatot teszi valószínűbbé az a tény, hogy a központok adott elosztása mellett aligha lehet a teljes értékű és részleges központok vonzáskörzeteinek az ország területéből egyaránt helyet szorítani; még akkor sem, ha ennek érdekében csupán minimális, 400 000-es, illetőleg 150 000-es vonzásterületeket veszünk is, ez a próbálkozás Székesfehérvár és Dunaújváros, Pécs és Szekszárd, Szombathely és Zalaegerszeg, Kecskemét és Baja, Szeged és Hódmezővásárhely páros viszonylatában egyáltalán lehetetlennek, Győr és Sopron, Kaposvár és Nagykanizsa páros viszonylatában pedig meglehetősen erőltetettnek bizonyul (l. a 3. sz. táblázatot). Ha ez valószínűvé is teszi, hogy a részleges központok vonzáskörzeteit a teljes értékűekéiben benne lévőnek kell tekinteni, s csak ez utóbbiak a súlyponti szint, azért teljességgel az ellenkező lehetőséget sem lehet kizárni.
Még inkább bizonytalanná válik a súlyponti szint holléte, ha a teljes értékű és részleges felsőfokú központok rendszerét jelenlegi területi alapbeosztásunkhoz, a megyék rendszeréhez viszonyítjuk. E tekintetben kiindulópont a Településhálózat-fejlesztési Koncepciónak az az említett rendelkezése, mely szerint a rendes felsőfokú központok látják el a megyei szintű funkciókat, a részleges felsőfokú központok pedig ugyanezeket részben látják el. Ez arra látszik utalni, mintha a felsőfokú központok rendszere és a megyeszékhelyek rendszere lényegükben egymásnak megfelelő dolgok volnának, holott a Koncepció tényleges városjegyzékei éppen nem erre mutatnak: a rendes felsőfokú központok jegyzéke csupa megyeszékhelyet tartalmaz, de nem az összeset, a részleges felsőfokú központok jegyzéke pedig tartalmazza a fennmaradó 6 megyeszékhelyet és még 5 várost, {3-180.} melyek nem megyeszékhelyek. Nem leszünk okosabbak a Koncepciót előkészítő ún. Országos Kerettervnek7 ama megállapításától sem, mely szerint „a megyeszékhelyek alkalmasak a felsőfokú központok funkcióinak betöltésére” (idézve Hencz Aurél művében, 577. o.); mert ha egyszer az összes megyeszékhelyek szerepelnek a rendes és részleges felsőfokú központok jegyzékeiben, akkor felesleges ismétlés annak kimondása, hogy alkalmasak e központok funkcióinak betöltésére; a kérdés éppen fordítva vetődik fel: vajon a felsőfokú központok – éspedig csak a rendes vagy pedig a részleges központok is – hivatottak-e, mint ilyenek, a megyeszékhelyek funkcióinak betöltésére? Nem ad választ az említett Országos Kerettervnek az a tétele sem, mely szerint a benne kidolgozott „településhálózati hierarchia alapul szolgálhat az ország igazgatási szervezetének tökéletesítéséhez is” (idézve Hencz Aurél művében, 577. o.), mert a döntő kérdés éppen az, hogy milyen irányú lesz ez a tökéletesítés. Meghagyja-e a részleges központok vegyes – részben megyeszékhely, részben nem megyeszékhely – jellegét, vagy csak a teljes értékű felsőfokú központokat hagyja meg megyeszékhelyeknek, vagy minden részleges központot is azzá tesz?
Elsőre azt a közbülső változatot fogjuk szemügyre venni, mely meghagyja a részleges központok egy részét megyeszékhelynek, más részét nem megyeszékhelynek: ez változtat a fennálló helyzeten a legkevesebbet, de ugyanakkor a Koncepció városjegyzékéhez viszonyítva ez a legbonyolultabb. Ez ugyanis egy olyanféle változatot jelent, melynél nincs előírva egyértelmű funkciómegoszlás a teljes értékű és részleges központok között, hanem az ez utóbbiak által ellátandó funkciók központonként változnak, legalábbis annyiban, hogy egyes központok megyeszékhelyek lesznek, illetőleg maradnak, mások ezt a szerepet nem kapják meg. Még ha nem is lehetetlen egy ilyen funkcióelosztás, feltűnő, hogy éppen a legfontosabb, az általános közigazgatási beosztás legyen az, mely egyenetlenül oszlik meg a Településhálózat-fejlesztési Koncepció két városkategóriája között. Ez gyakorlatilag a felsőfokú központok szintjét nem két, hanem három {3-181.} kategóriára, három alszintre bontja: teljes értékű központok, megyeszékhely jellegű részleges központok, egyszerű részleges központok szintjeire. S az általános közigazgatási beosztás döntő jelentősége miatt kénytelenek vagyunk ezek közül az első két kategória együttesét, a megyeszékhelyek összességét súlyponti jellegűnek tekinteni, vagyis egy olyan együttest, mely a Koncepció szempontjából felemás jellegű, annak kategóriáival nem egyezik. Ily elosztás mellett még két új területi fogalmat is be kell vezetni az országos kerület és a megye, valamint a megye és a járás közé: a több megyére illetékes teljes értékű felsőfokú központnak megfelelő „megyecsoport” fogalmát és a nem megyeszékhely jellegű részleges központ vonzáskörzetét jelentő „félmegye” fogalmát. Ez pedig még akkor is elég zavaró, ha ezek a közbülső területi egységek nem az általános közigazgatási beosztás területén jelentkeznek, hanem más szolgáltatások és ellátások területén.
Ami a szorosan vett területrendezési következményeket illeti, abban az esetben, ha a jelenlegi 19 megye együttese a súlyponti szint, akkor azok – tűrhetően racionális – területi állományán döntő változás nem esedékes, legfeljebb kisebb kiigazítások, melyeket a VI. fejezet d) és i) pontjaiban fogunk számba venni. Így a jelenlegi megyék lényegében változatlan területi állományát kell „megyecsoport”-okba egyesíteni, vagyis azoknak a funkcióknak a tekintetében, melyeket csak a teljes értékű felsőfokú központok látnak el, a részleges központ jellegű megyeszékhelyek megyéit egészükben valamely szomszéd teljes értékű felsőfokú központ alá beosztani, viselve az ebből adódó hovatartozási célszerűtlenségeket és aránytalan területi képleteket. Ez magában nem túl nagy baj, ha feltesszük, hogy a teljes értékű felsőfokú központok számára fenntartott funkciók nem túl jelentősek; csakhogy ha egyszer a legfontosabb funkció, az általános közigazgatási központi funkció (megyeszékhely) nincs kötve a teljes értékű felsőfokú központokhoz, az egyéb nekik fenntartott funkciók pedig jelentéktelenek, akkor minek az egész kategória? Ha viszont azt tesszük fel, hogy a teljes értékű központok számára {3-182.} fenntartott funkciók még az általános közigazgatási központi funkción felül is jelentékenyek, akkor – azonfelül, hogy viselni kell a „megyecsoportok” szintjén adódó hovatartozási célszerűtlenségeket és aránytalanságokat – mi marad a nem megyeszékhely jellegű részleges központoknak? Ez esetben ez a kategória válik meglehetősen tartalmatlanná.
A jelenlegi megyéket fenntartó változatban a fentiek szerint Budapesthez mint teljes értékű központhoz a teljes értékűek számára fenntartott funkciók tekintetében egészükben be kell osztanunk Komárom és Nógrád megyéket, hacsak nem akarjuk az arányosság kedvéért az optimális megközelíthetőség követelményét teljesen figyelmen kívül hagyni. Így viszont jelentős hovatartozási célszerűtlenség adódik a Győrhöz húzó Komárom és vidéke tekintetében. Még inkább torz megyecsoportokat kapunk, ha Heves megyét egészében Miskolc mint teljes értékű központ, Veszprém megyét egészében Székesfehérvár mint teljes értékű központ alá osztjuk be, hacsak ennél a változatnál is elfogadást nem nyer az az előzőkben tett javaslatunk, hogy Eger és Veszprém lépjenek elő teljes értékű központokká. Ami a további megyecsoportokat illeti, Tolna aligha kerülhet máshová, mint Pécs teljes értékű központ alá, Zala pedig aligha máshová, mint Szombathely teljes értékű központ alá, s ez önmagában nem okoz különösebb problémákat. De már országos kerületi szinten meglehetősen zavaró, ha ily módon Vassal együtt Zalát is a győri kerülethez kell beosztani, mert Zala – bár egészében egyikhez sem illik tökéletesen – még mindig inkább illik Pécs alá, ahová a Tervhivatal jelenlegi országos kerületi beosztása szerint ma is tartozik, mint Győr alá.
Ezek szerint a jelenlegi 19 megye rendszerének fenntartása esetén aligha állhat meg az Országos Kerettervnek az a fent idézett tétele, mely szerint a „településhálózati hierarchia alapul szolgálhat az ország igazgatási szervezetének tökéletesítéséhez is”. Ellenkezőleg, ha nem is működésképtelen, de nehezen áttekinthető és a Településhálózat-fejlesztési Koncepció hierarchiájával és kategóriáival nem egyező területi rendszert kapunk – {3-183.} még Eger és Veszprém javasolt rangemelése mellett is (l. a 3/I. sz. térképet).
Vegyük most szemügyre a két „tiszta” és a Koncepció elgondolásaival egyértelműen egyeztethető változatot: elsőre azt, mely szerint a minden megyei funkciót ellátó teljes értékű felsőfokú központokkal szemben a részleges központokban aránylag kevés funkció működik, a súlyponti szintet tehát csak a teljes értékű központok együttese képviseli. Ez esetben magától értetődik, hogy az utóbbiak az egyedüli hordozói a legfontosabb funkciónak, az általános közigazgatási szervezetnek, vagyis ők és csakis ők a megyeszékhelyek. Ez az előző fejezetben felvázolt nagymegyerendszert jelenti, éspedig, ha a Koncepció jegyzékét szigorúan követjük, 13 megyével, ha Eger és Veszprém javasolt rangemelését végrehajtjuk, 15-tel. Ebben az esetben a teljes értékű felsőfokú központok vonzáskörzeteivel, a nagymegyékkel szemben a részleges központok vonzáskörzeteinek, a „félmegyék”-nek a nagymegyék vonzáskörzeteiben benne kell foglaltatniok. E rendszert szabatosan „nagymegye- és félmegye-” rendszer néven fogjuk emlegetni (l. a 3/II. sz. és 3/III. sz. térképeket).
Ebből pedig az következik, hogy a nagymegye lévén a súlyponti egység, előbb a teljes értékű felsőfokú központok vonzáskörzeteinek egymás közötti határait kell meghúznunk az optimális megközelíthetőség elve alapján, s csak az így kialakult nagymegyéken belül lehet meghúzni a részleges központok vonzáskörzeteinek, a félmegyéknek a határait. Ennek folytán ezúttal a félmegyék szintjén, mint nem súlyponti szinten, jelentkezik egy sor hovatartozási célszerűtlenség. Különösen feltűnő ez azoknál a részleges központoknál, melyek a mai napig megyeszékhelyek: ezek között is annál a két aránylag nagyméretű megyénél, melyet az előző fejezetben a Koncepció minősítése ellenére is megtartandónak javasoltunk. Heves megyéből ugyanis a teljes értékű felsőfokú központok egymás közötti határainak meghúzása során Gyöngyös és Hatvan vidékének Pest megyéhez kell kerülnie, a többi részének pedig a székhellyel, Egerrel együtt Borsodhoz; {3-184.} ezek szerint a Borsodon belül megalakítandó egri félmegye csak az Egri, Füzesabonyi és Hevesi járásokat foglalhatja magába, az Egerhez kapcsolódó – de Miskolctól már túl messze eső – Gyöngyöst már nem, nem is beszélve Hatvanról, mely a mai megyeelrendezés mellett is inkább Budapest felé húz. Ugyanez a helyzet Veszprém megyénél is, mely a nagymegyeszékhelyek egymás közötti osztozkodása esetén csupán a Veszprémi járást viszi Székesfehérvár fennhatósága alá, míg Veszprém többi része Győrhöz és Szombathelyhez kerülne: így hát Fejér megyén belül csak az említett szűk területen alakulhat meg a veszprémi félmegye. Természetes, ha érvényesül az előző fejezetben Heves és Veszprém megyék fenntartására tett javaslatunk (3/III. sz. térkép), akkor az e kettővel kapcsolatos hovatartozási célszerűtlenségek megszűnnek. A többi hovatartozási célszerűtlenségek közül a legkiélezettebb Szekszárd esete, melynek mai megyéje, Tolna, a nagymegyék osztozkodása során Baranya, Pest és Somogy között kerül felosztásra, s így Szekszárd Baranyán belül a maga félmegyéjét alig alakíthatja meg többől, mint a Szekszárdi és Bonyhádi járásokból és a Tamási járás néhány községéből, noha Tolna régi részei közül a többi is többé-kevésbé odahúzna. Ugyanígy Tatabánya, mint egy Pest megye alá tartozó félmegye székhelye, sem tarthatja meg a nagymegyei osztozkodás során Győrhöz került Komáromot és járását. Ha Heves megye felosztásra kerül, akkor nem okoz problémát Nógrád megye, mely a nagymegyebeosztás során egészben kerül Pesthez, s így egész mai megyéjével alkothatja meg Pest alá tartozó Salgótarjáni félmegyéjét, ez ugyan elképzelhető akkor is, ha Heves megye megmarad, ebben az esetben azonban lehetséges az is, hogy Nógrádból Salgótarján és járása az Eger székhely körül alakuló Heves nagymegyéhez kerül, s akkor félmegyéjét csak Salgótarján közvetlen járásából és vidékéből, a Pesthez került többi régi nógrádi területtől elszakítva alakíthatja meg. Nincs probléma Zala esetében, ahol két részleges felsőfokú központunk van: Zalaegerszeg és Nagykanizsa: Zala megyét akár e két részleges központ között osztjuk meg, akár a két illetékes felsőfokú központ, {3-185.} Szombathely és Kaposvár között, csaknem azonos határokat kapunk. A feloszló megyékből ily módon keletkező félmegyék méretei több esetben alatta maradnak a Településhálózat-fejlesztési Koncepció által a részleges felsőfokú központok vonzásköreire előírt 150 000-es minimumnak, ezen azonban többnyire segít az, hogy új nagymegyéjük területén belül új, hozzájuk gravitáló területeket kaphatnak: így a Somogy megyéhez kerülő nagykanizsai félmegye megkaphatja a Marcali és Nagyatádi járásoknak azokat a részeit, melyek inkább Nagykanizsához esnek közel, mint Kaposvárhoz; a Vas megyéhez kerülő zalaegerszegi félmegye – abban az esetben, ha az önálló Veszprém megye megszűnik, és délnyugati részei Szombathely alá, Vas megyéhez kerülnek – megkaphatja azokat a régi zalai területeket, a Keszthelyi és Tapolcai járásokat, melyek hozzá közelebb esnek, mint Szombathelyhez; végül abban az esetben, ha Heves megye önálló marad, a hozzá kerülő salgótarjáni félmegye megkaphatja az Egri járásból a hozzá közelebb eső Pétervásárát és vidékét. Ami a Tolna megyéből megmaradó és Baranya megyéhez beosztódó szekszárdi félmegyét illeti, az legfeljebb néhány hozzá közelebb eső baranyai faluval gyarapodhat.
Kevesebb a probléma azoknál a részleges felsőfokú központoknál, melyek mostanáig nem voltak megyeszékhelyek: ezek vonzáskörzetének, félmegyéinek határait többnyire könnyen és megfelelő méretben ki lehet jelölni jelenlegi megyéjük s egyben leendő nagymegyéjük területén belül: Dunaújvárosét Fejér megyén belül a ma Tolnához tartozó Paksi járással együtt, Bajáét Bács-Kiskunon belül, Sopronét Győr-Sopronon belül, mely utóbbi esetben az arányosság és a történeti kapcsolat okából Sopronhoz kerülhetne a Győrhöz közelebb eső Csornai járás is. Némi probléma csak Hódmezővárárhelynél adódik, mely a magában sem túl nagy Csongrád megyén belül volna egy félmegye székhelye; vonzásköre, ha magában nézzük, elsősorban Orosházára és járására terjedne ki, azoknak azonban a nagymegyei szintű elosztásban Békéscsabához, vagyis Békés megyéhez kell kerülniök, s így nem tartozhatnak a Csongrádba beilleszkedő {3-186.} Hódmezővásárhelyhez, melynek így csak Szentes és vidéke marad. Így a régi megyékből alakuló félmegyék közül Szekszárd, az újonnan alakulók közül Hódmezővásárhely az, mely a „nagymegye- és félmegye-” rendszerben az előírt lakosságminimumot éppen csak megközelíti, az esetleges Heves nagymegye alá beosztható Salgótarján félmegye pedig annak lényegesen alatta marad.
Lássuk most területi szempontból a másik, az ellenkező értelmű „tiszta” változatot, mely a Településhálózat-fejlesztési Koncepció kategóriáival egyértelműen egyeztethető: azt, amelyben a részleges központok a megyei funkciók túlnyomó részét látják el. Ebben az értelmezésben a teljes értékű és részleges felsőfokú központok egyaránt súlyponti egységek székhelyei, melyek megérdemlik a „megye” és „megyeszékhely” elnevezéseket, s a teljes értékű központok szerepe arra szorítkozik, hogy bizonyos csekélyebb számú funkciók tekintetében egynél több megyét, „megyecsoport”-ot látnak el. Az így létrejövő rendszert „közép-megye- és megyecsoport-” rendszernek nevezhetjük.
Ebben az elrendezésben a megyék és megyeszékhelyek száma országosan 24 (11 részleges + 7 teljes értékű + 5 kiemelt felsőfokú központ + a főváros), vagyis lényegében visszatérnénk ahhoz a 25-ös megyeszámhoz, mely 1923–1949 között volt érvényben, bár nem egészen azonos elrendezésben. Eszerint megmaradnának az összes jelenlegi megyék, hiszen minden jelenlegi megyeszékhely legalább részleges központ; helyreállna két 1949 előtti megye (Baja-Bács és Sopron); végül három új megye alakulna Dunaújváros, Hódmezővásárhely és Nagykanizsa székhelyekkel, éspedig – ami feltűnő – három olyan régi megye rovására, melyek eddig sem voltak túlméretezettek. Ebben az elrendezésben természetesen megszűnnek azok a hovatartozási célszerűtlenségek, melyekre a teljes értékű központok súlyponti szerepén alapuló „nagymegye- és félmegye-” rendszernél rámutattunk. Most a teljes értékű és részleges központok egyaránt súlyponti egységek székhelyei lévén, egymás közötti határaiknak az optimális megközelíthetőség elve alapján való {3-187.} meghúzásánál a részleges központokat ugyanúgy figyelembe kell venni, mint a teljes értékűeket. Így Tatabánya megtarthatja a Komáromi járást, Veszprém pedig mai területének nagyobb részét, kivéve talán a Zalaegerszeghez közelebb eső Keszthelyi járást, Hódmezővásárhely megkaphatja Orosházát és járását, Eger megtarthatja Gyöngyöst és járását, Salgótarján pedig a mai Nógrád megye egész területét (l. a 3/IV. sz. térképet).
A területi rendezés következő lépése a 24-es középmegyerendszerben az volna, hogy kijelöljük a két vagy három megye felett álló teljes értékű felsőfokú központok alá tartozó „megyecsoport”-okat. Az, hogy az egyes részleges központok melyik teljes értékű központhoz tartozzanak, a székhely és a terület közelsége alapján többnyire magától értetődik: egyedül Salgótarján esetében lehet választani Budapest és Eger között, feltéve, ha Eger előlép teljes értékű központtá. Minthogy azonban a teljes értékű felsőfokú központok más megyékre vonatkozólag csak aránylag kisebb számú funkciót látnak el, nem láttuk szükségesnek, hogy felmérjük az így alakuló „megyecsoport”-ok egymás közötti arányosságát, bár lakosságadataik a 3. sz. táblázat IV. oszlopából kiderülnek. Nyilvánvaló, hogy kevésbé lesznek arányosak, és inkább fognak hovatartozási célszerűtlenségeket felmutatni, mint a tiszta nagymegyerendszer egységei, mert itt a középmegyék lévén a súlyponti egységek, elsősorban azok szintjén történt a maximálisan célszerű területi elrendezés.
A részleges felsőfokú központokra tekintettel lévő területi beosztási változatok (és a nekik megfelelő térképek) lakosságadatait a következő táblázat mutatja:
Ha az így kialakuló egységeket akár a „nagymegye- és félmegye-” rendszerben, akár a 24-es „középmegye- és megyecsoport-” rendszerben országos áttekintésben nézzük, két dolog tűnik fel: egy feltűnő arányosság és egy feltűnő aránytalanság. Feltűnő arányosság az, hogy a nagymegyerendszerben a részleges központokra alapozott félmegyék méretei igen kiegyenlítettek: nem pontosan a Településhálózat-fejlesztési Koncepció által előírt 150 000–400 000-es méreteknek felelnek meg, hanem annál szűkebb és egységesebb nagyságrendben, 100 000–250 000 között – „kismegyei” méretek között – mozognak; {3-191.} ugyanakkor a félmegyével osztott 9 nagymegye a félmegyék levonása után szintén a részleges felsőfokú központok vonzásterületeire előírt 150 000–400 000-es méretre csökken; a 24-es középmegyerendszerben pedig ez a kiegyenlítettség fokozódik: egyrészt a részleges központok körül alakuló megyék mind felülkerülnek a 150 000-en, viszont további volt nagymegyék veszik fel a részleges központok vonzásterületeinek méreteit, úgyhogy végül 24 közül 18 a 150 000–400 000 közötti megyék száma, ebből 10 a 250 000-en aluli, 8 azon felüli.
Ezzel egyben rámutatunk a feltűnő arányossággal szemben álló feltűnő aránytalanságra, a fennmaradó megyék feltűnően nagy, nagymegyei méreteire, melyek zömmel az Alföld közepén és keleti részén foglalnak helyet, a részleges felsőfokú központok területi eloszlásának már említett egyenetlensége miatt. Így a súlypontot a teljes értékű felsőfokú központokra helyező „nagymegye- és félmegye-” rendszerben az az anomália adódik, hogy a jelentős kiterjedésű Békés, Hajdú-Bihar, Szabolcs-Szatmár és Szolnok megyéken belül, valamint abban az esetben, ha Heves önálló megye marad, a Pest megye után legnagyobb Borsod-Abaúj-Zemplén megyén belül nincs félmegye és alközpont, viszont más, gyakran náluk kisebb megyéken belül van. A másik, „középmegye- és megyecsoport-” rendszernek nevezhető változatban, mely a teljes értékű és részleges felsőfokú központokat egyaránt és együtt tekinti súlyponti jellegűeknek, az a furcsaság, hogy míg az említett 18 megye 150–400 000 között van, addig ezekkel elég éles ellentétben csak 6 a 400 000-en felüli megyék száma, viszont ezek között van a joggal „óriásmegyé”-nek nevezhető Pest és Borsod-Abaúj-Zemplén; úgyhogy az egész állítólagos középmegyerendszerben éppen a „középmegyé”-nek minősíthető megyék vannak határozott kisebbségben, s az egész inkább olyan képet mutat, mintha egészen szervezetlenül összeraktak volna egy nagymegyeegyüttest egy kismegyeegyüttessel. Még pontosabban, mintha valaki elkezdett volna felvázolni egy 100–250 000-es kismegyerendszert, azután megunta és félbehagyta.
{3-192.} Láttuk, hogy a részleges felsőfokú központok kategóriája minden elképzelhető változatban többé-kevésbé diszharmonikus területi rendszereket hoz létre, melyek ugyanakkor többnyire egy töredékes „kismegye”-rendszer körvonalait mutatják. Mielőtt felvetnénk azt a kérdést, hogy van-e értelme és mi az értelme e diszharmóniák átfogó kijavításának, vagyis egy teljes kismegye-rendszernek, röviden nézzük meg, hogyan jelentkezik a részleges felsőfokú központ kategóriája a szorosan vett közigazgatási funkció területén.
Az első változat, mely a megyék mai számát megtartja úgy, hogy a megyeszékhelyek részben teljes értékű, részben részleges központok, közigazgatási szervezeti szempontból problémát nem vet fel. A második változat, melyben csak a teljes értékű központok maradnak megyeszékhelyek, a részleges központok pedig részfunkciókat ellátó alközpontok, „félmegyék” központjai, akkor ezeknek a félmegyéknek közigazgatási vetületben valamiféle megyei kirendeltség felelne meg, ha létezne erre irányuló szükséglet. Ilyen szükséglet azonban aligha létezik. A megye ugyanis, főleg középmegyei és nagymegyei méreteiben, eredendően felsőbb fokú, felügyeleti funkciójú szerv, nincs tehát széles körű igény arra, hogy e funkciók ellátása részben a helyszínhez közelebb történjék. Amennyiben hasznos ugyanis egy ilyen kirendeltség alsó, községi, esetleg járási szinten, ahol bizonyítványok kiállítása, jegyzőkönyvek felvétele, nyilvántartások vezetése, bejelentések megtétele és közlések átvétele folyik, csupa olyan dolog, aminek az emberekhez való közelsége igen fontos, annyira csökken egy kirendeltség jelentősége magasabb szinten, másodfokon, ahol jogorvoslatok intézése, egységes elvi álláspontok kialakítása, felügyelet, ellenőrzés és hosszabb időre szóló tervezés folyik, csupa olyan dolog, amiben elsősorban nem felek és hatóság érintkeznek, hanem inkább hatóság és hatóság egymással, s ahol az irányítás lehető egységes volta fontosabb a felsőbb fórum lehető közelségénél. Igazgatási szempontból tehát megyei szinten nem sok fantázia van kirendeltségek létesítésében; így e városok „részleges felsőfokú központ” jellegének inkább {3-193.} szolgáltatási és ellátási vonatkozásban lehet némi realitást adni.
Ami végül a harmadik, „középmegye és megyecsoport” változat közigazgatási szervezési vonatkozásait illeti, ahol az összes – teljes értékű és részleges – felsőfokú központok egyaránt megyeszékhelyek, véleményünk szerint önmagában, átfogóbb elgondolás nélkül semmi sem indokolja, hogy a megyék lassan, de állandóan folyó csökkenésének folyamatát, mely ma a teljes értékű felsőfokú központok jegyzékét követve egy 13–15-ös nagymegyerendszer felé mutat, visszafordítsuk az 1949-ig létezett 25-ös megyeszám felé, holott idestova egy évszázada minden területi reformtervnek a kisméretű, ki nem fizetődő megyék voltak a legfőbb botránykövei. A kisebb méretű megyékre való áttérésnek tehát csakis egy olyan általános szervezeti átrendezésnek a keretében lehetne értelme, mely szerint a megyék átveszik a járások főbb funkcióit is, s a járásokat ezzel feleslegessé teszik. Ehhez azonban az kell, hogy az így alakuló kisebb megyék egyenletesen behálózzák az egész ország területét, amire viszont nem alkalmas a Településhálózat-fejlesztési Koncepción alapozható 24-es megyeegyüttes, mely az ország területén egyenetlenül kombinál nagy- és kismegyéket. Kisebb megyék egyenletes hálózatához a 24-es számot jelentősen emelni kellene; ezzel pedig teljesen eltávolodunk a Településhálózat-fejlesztési Koncepció városfejlesztési kategóriáitól, amelyekbe bizonyosan nem fér már be az, hogy a részleges felsőfokú központok számát jelentősen – legalább kétszeresére, esetleg háromszorosára – felemeljük.
A részleges felsőfokú központ kategóriája tehát minden változatban, mind a területi rendszer, mind a közigazgatási szervezés terén egyenetlen és ellentmondó eredményekre vezet: ha fenntartjuk a jelenlegi megyeszékhelyeket, akkor a részleges központok kategóriája kétfelé válik, és a „megyeszékhely – nem megyeszékhely” megkülönböztetés fontosabbá válik, mint a „rendes és részleges felsőfokú központ” közötti megkülönböztetés; ha csak a teljes értékű központok jegyzéke alapján nagymegyéket csinálunk, {3-194.} akkor nem sok szükség van részleges központokra és félmegyékre; ha végül teljes értékűekből és részlegesekből egyaránt megyéket csinálunk, akkor összezsugorodik a teljes értékű és részleges központ közötti különbség, s megint csak céltalanná válik a részleges központ külön kategóriája; nem beszélve arról, hogy indokolatlan számú, egyenetlen méretű és rossz területi elosztású megyéket kaptunk.
Vannak jelek, melyek arra mutatnak, hogy ezek mögött a területrendezési ellentmondások mögött városhálózat fejlesztési síkon is ellentmondások rejtőznek, bár ennek további elemzése nem tartozik feladatunkhoz. Utaltunk már annak okára, hogy a Településhálózat-fejlesztési Koncepció által kijelölt részleges felsőfokú központok olyan egyenetlenül helyezkednek el az ország területén: nem úgy születtek, hogy egy országosan meglévő, országos hálózatot kívánó központszükséglethez, funkciórendszerhez hozzákeresték volna az azt ellátni képes vagy erre kifejleszthető városokat, hanem úgy, hogy bizonyos városok együttese számára keresték hozzá, mondhatnánk, konstruálták hozzá a részleges felsőfokú központ kategóriáját. De még csak azt sem mondhatjuk, hogy ez azért történt, mert a jegyzékben foglalt részleges központok olyan egységes méretű és jellegű várostípust alkotnának, mint a teljes értékű vagy a kiemelt felsőfokú központok. Nem az a baj, hogy közöttük Tatabánya lényegesen nagyobb, Szekszárd pedig kisebb a többinél, sem az, hogy a hasonló nagyságrendű Cegléd és Ózd hiányzik közülük; hanem inkább az, hogy tulajdonképpen a 30 000-es lakosságszámnál nemhogy érezhető választóvonal nincs a magyar városok sorában, hanem ellenkezőleg, éppen 20 000 és 30 000 között jelentős statisztikai torlódást találunk, ahol közvetlenül a részleges központok zöme után szinte egymás hegyén-hátán nem kevesebb, mint 20 további város foglal helyet, közöttük igen jól fejlődő és fejlődésképes városok. A magyar városok sorában az 1970. évi népszámlálás adatait alapul véve inkább a 40 000-es választóvonal a jelentős: a részleges központok közül a már említett Tatabányán kívül Eger, Dunaújváros, Hódmezővásárhely és Sopron {3-195.} vannak ezen felül, melyek inkább a teljes értékű felsőfokú központokkal tartanak rokonságot, s nyilván csak azért nem kerülhettek azok közé, mert – Eger kivételével – nem lehet elegendő méretű vonzáskörzetet köréjük kialakítani. Úgy látszik tehát, hogy a részleges felsőfokú központnál nem egy területi szint és nem is egy határozott körvonalú várostípus kívánta meg a neki megfelelő funkciókiosztást, hanem inkább az a szükséglet játszott szerepet, hogy valamivel kárpótolni láttassanak azok a jelentősebb vagy eddig szerepet vitt városok, melyek különböző okokból a teljes értékű felsőfokú központok közül kimaradtak.
Ugyanakkor mind területi, mind közigazgatási szervezési téren világosan kirajzolódik egy lehetséges konstrukció, mely a részleges felsőfokú központ kategóriája által létrehozott ellentmondó területi és szervezési változatok továbbgondolása és kijavítása révén logikus és egységes rendszert – kismegyerendszert – hoz létre; igaz, olyan rendszert, mely mind a koncepció egész rendszerét felborítaná, mind közigazgatásunk egész szervezetének átállítását kívánná meg. Természetesen ez nem ok arra, hogy ezt a lehetséges és ésszerű konstrukciót a Koncepció ellenére is végig ne gondoljuk. Ezt fogjuk megkísérelni a következő fejezetben.
| III. FEJEZET • A HÉT RENDES FELSŐFOKÚ KÖZPONT ÉS A NEKIK MEGFELELŐ TIZENHÁROM-TIZENÖT NAGYMEGYE | TARTALOM | V. FEJEZET • KISMEGYERENDSZER HARMINC-NEGYVEN KISMEGYÉVEL |