Bevezetés

Az elmúlt évtized számos változást hozott mind a környezet állapotát befolyásoló gazdasági tevékenységben, mind a környezetpolitika legfontosabb súlypontjaiban. A rendszerváltás után végbement gazdasági és politikai átstrukturálódás hatására a környezetpolitika új kihívásokkal nézett szembe. A környezetvédelmi kormányzat legfontosabb feladatai között említhetjük a szabályozórendszer korábbi hiányosságainak betöltését, hozzáigazítását az új gazdasági szerkezet okozta környezetterhelések jelentette kihívásokhoz és a felkészülést az Európai Unióhoz való csatlakozásra.

A hazai környezet állapotában az elmúlt évtizedben jelentős változások voltak tapasztalhatók. A gazdasági visszaesés következtében előállott "ajándékhatás" következtében bizonyos szennyező anyag-kibocsátások csökkentek, több környezeti makromutató esetében ez javulást hozott. A gazdaság átstrukturálódásával egyúttal a leginkább szennyező iparágak rangsora, a kibocsátó források időbeli és térbeli elhelyezkedése is megváltozott. A termelés növekedésével úgy tűnik, a szennyező anyagok kibocsátása nem áll vissza a korábbi trend vonalára, annál alacsonyabb szinten, de ismét növekvő tendenciát mutat. Ezzel egy időben a fogyasztás környezetterhelő hatásai viszont gyors ütemben nőnek.

Egyes pozitív folyamatok ellenére Magyarország több területen is komoly lemaradásban van az Európai Unió (EU) környezeti állapotához képest. Ezt a legutóbbi EU-országjelentés világosan ki is mondja. A leginkább problémás területek között találjuk a levegő - és vízminőségvédelmet is. A csatlakozási folyamat egyfajta konjunktúrát biztosít a hazai környezetpolitika számára - az EU-s elvárások teljesítésének nyomása felgyorsítja a környezetvédelmi intézkedések meghozatalának folyamatát. Az EU részéről megfogalmazott környezetvédelmi követelmények döntő többségének célja természetesen az, hogy a magyar cégek az Egységes Piacon ne élvezzenek versenyelőnyt amiatt, hogy termékeikben a környezetvédelmi intézkedések miatti költségkomponens (egy gyengébb szabályozás miatt) alacsonyabb, mint más európai cégekében. A csatlakozás persze nem öncél és nyilvánvalóan a legnagyobb hasznot a magyar lakosság húzza a környezetvédelmi intézkedések révén javuló környezeti állapotból. A külpolitikai elvárások csak másodlagos okok lehetnek a környezetminőség emelésében, hiszen egyre több kutatás teszi egyértelművé a környezetszennyezés riasztó hatásait a lakosság várható élettartamára, egészségére, életminőségére; ami gazdasági értelemben is komoly károkat okoz hazánknak. Ezen túlmenően megemlíthetjük a környezetszennyezés hatására az épületekben, mezőgazdaságban, erdészetben és egyéb javakban keletkező, százmilliárdokban mérhető károkat is.

A növekedési pályára állt, de még nem visszafordíthatatlanul stabilizálódott hazai gazdaságunk számára különösen fontos, hogy környezetpolitikai céljainkat költséghatékony eszközökkel, a lehet legkisebb költségek mellett érjük el. A 70-es évek óta egyre nagyobb figyelmet kapnak a környezetvédelemben a közgazdasági szabályozóeszközök - köztük a szennyezési adók, illetve díjak -, mint olyan alternatívák, amelyek erre lehetőséget nyújtanak. Az emissziós vagy energiaadóknak sokszor csak "második vagy harmadik legjobb megoldás" változatai alkalmazhatók adott probléma esetén, de a legtöbb esetben még így is pozitív nettó haszonnal kecsegtetnek. A gazdaság szereplői számára a környezeti tényezők árának megjelenítésével a gazdaság működését a társadalom számára optimális állapot felé mozdíthatják el. Adott eszköz alkalmazásának hatékonysága azonban függ a meglévő szabályozórendszer, a (már meglévő és rendszerint torzításokat okozó) adórendszer és a gazdasági működés egyéb vonatkozásaitól is. Különösen körültekintően kell eljárni tehát a közgazdasági szabályozóeszközök előkészítésénél, előfordulhat ugyanis, hogy ahelyett, hogy kiigazítaná, fokozza a gazdaság torzulásait az ilyen eszközök bevezetése.

Az ökológiai adók, díjak alkalmazása a 90-es években szélesedett ki az OECD országaiban: jelenleg több, mint 200-féle közgazdasági ösztönző működik ezekben az országokban, amelyek közül körülbelül 100 valamilyen szennyezési adó. Az energiaadók minden OECD országban jelentős részét teszik ki az összes adóbevételnek. A környezetvédelem területén a gazdasági szabályozóeszközök elméletileg igazolt hatékonysága ellenére a gyakorlatban meglehetősen hűvös távolságtartás jellemzi a Szervezet tagországait ezen eszközök alkalmazásával kapcsolatban. A környezetvédelmi szabályozást jelenleg mindenütt a normatív, előírásokon alapuló eszközök dominálják. A gondolkodásmód-váltás nehézségein túl (a környezet "árának" megszabása sokaknak abszurd, elfogadhatatlan ötlet) komoly akadályt jelent ezek szélesebb körű alkalmazása előtt bizonyos gazdasági érdekcsoportok ellenállása, de a várható lépésekhez kapcsolódó tévhitek, előítéletek is. Az Európai Unió göteborgi csúcsértekezlete azonban új perspektívákat nyithat meg: az itt elfogadott záródokumentum leszögezi, hogy a gazdasági, szociális és környezetvédelmi politika egyformán fontos, illetve, hogy szükség van az externális költségek megjelenítésére a piaci árakban.

Az eddigi tapasztalatok azt mutatják, hogy a normatív és közgazdasági szabályozóeszközök jól kiegészíthetik egymást, azonban gondosan mérlegelni kell, hogy adott környezeti probléma esetén milyen szabályozóeszközzel lehet a legkisebb költség mellett ugyanakkora környezetminőség-javulást elérni. Nehezíti az optimális eszköztár ("policy mix") kialakítását, hogy a szabályozóeszközök értékelésének módszertana még nem kiforrott, sokszor pedig szinte lehetetlen egyes intézkedések gyakorlati nettó hasznát megítélni a szabályozó- és a gazdasági rendszer nagyfokú összetettsége miatt. Ennek ellenére mindenképpen szükséges a komoly gazdasági hatásokat okozó környezetpolitikai beavatkozásokat megelőző alapos mérlegelés, amire jó példát szolgáltat a környezetterhelési díjak bevezetésére irányuló hazai folyamat.

A hazai környezetvédelmi szabályozórendszer hagyományosan a normatív, előíró jellegű eszközökre koncentrál, azonban a 90-es évek elején a környezetvédelmi termékdíjak bevezetésével megjelentek a közgazdasági eszközök is. A környezetvédelmi törvény (Kt.) több közgazdasági szabályozóeszköz bevezetése számára is megteremtette a jogi alapot: a már létező termékdíjakon kívül a környezetterhelési díjak, az igénybevételi járulékok és a betétdíjak megalkotását tette lehetővé a törvény. A környezetvédelmi tárca e lehetőségek közül a termékdíjrendszer A hatékonyságot a közgazdasági optimum értelmében - a környezeti hasznokat is magába foglaló nettó haszon maximálás vagy adott célt elérendő költségminimálás - használjuk. Arra, hogy egy eszköznek jelentős hatása van, a hétköznapi használatban szintén gyakran előfordul a "hatékony" kifejezés, ezen értelmében mi ugyanakkor a tisztánlátás érdekében a "hatásos" kifejezést fogjuk használni (ld. az angolban efficient vs. effective). A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény. kibővítése mellett jelentős energiákat fordított az elmúlt fél évtizedben a környezetterhelési díjak (ktd-k) bevezetésére - e cél a hazai környezetpolitika egyik legfajsúlyosabb törekvésévé vált. Az elkészült (és többször módosított) koncepció széleskörű vitát váltott ki, a tervezetet igen sok támadás érte, a díjrendszer bevezetése pedig a jelentős ellenállás miatt egyelőre nem tűnik reálisnak.

Jelen tanulmányunkban a környezetterhelési díjak bevezetésével kapcsolatos tanulságokat vesszük górcső alá és több szempontból vizsgáljuk a bevezetés folyamatát, illetve magát a díjrendszer koncepcióját. Az alábbiakban három főkérdésre keressük a választ:

1. Hatékony eszköz lehet-e a környezetterhelési díj a hazai környezetpolitikai célok elérésében?

2. Igaz-e az az ellenérv (ami gyakorlatilag egy mondatban sűríti a legtöbb ellenző véleményének lényegét), hogy a mai magyar társadalom és gazdaság számára egy ilyen típusú elvonás elviselhetetlen terhet jelentene, ezért legfeljebb a gazdasági növekedés későbbi szakaszán engedhetjük meg magunknak a bevezetését?

3. Milyen alternatív eszközök jöhetnek szóba adott környezetpolitikai célok elérésére a ktd bevezetésén kívül és hogyan viszonyul ezek hatékonysága a ktd-éhez?

Vizsgálatunkban a következő témákat érintjük: Az első fejezetben bemutatjuk a hazai környezet állapotát, illetve az elmúlt évtizedbeli változásainak trendjeit. Ugyanebben a fejezetben a többször módosított ktd-koncepció legfontosabb elemeinek bemutatása után kitérünk a koncepció előkészítésének és társadalmi-politikai vitájának legfontosabb tanulságaira. A második részben e vitafolyamatban elhangzott érvek és ellenérvek közül a jelentősebbeket emeljük ki, majd ezeket több szempontból is megvizsgáljuk. A környezetgazdaságtani irodalom ökológiai adókra, díjakra vonatkozó következtetései mellett röviden bemutatjuk a ktd-rendszer várható hatásait elemző korábbi vizsgálatok eredményeit, figyelmet szentelünk néhány, a gyakorlatban érvényesülő tendenciának, illetve áttekintjük a témával kapcsolatos nemzetközi tapasztalatokat. A harmadik részben a ktd, mint környezetpolitikai szabályozóeszköz alternatíváit vizsgáljuk a legfontosabb problémák tükrében. Végezetül vizsgálataink következtetéseit összegezzük, illetve javaslatot teszünk arra, hogy a jelenlegi helyzetben milyen eszközök kombinációjával növelhető a környezetpolitika eszköztárának hatékonysága.