Tagolt tanügyigazgatás

A hagyományos jogtörténeti besorolás három fő módját különbözteti meg a tanügyigazgatási hatalomnak: a rendelkezést, a vezetést és a felügyeletet.

Az államnak rendelkezési joga az állami tulajdonú iskolákon kívül az úgynevezett királyi katolikus iskolák esetében volt. 16 gimnázium tartozott ide a századfordulón, a 155-ből. Ezeket a Magyar Tanulmányi Alapból tartották fenn. Az alap úgy keletkezett még a 18. században, hogy a jezsuita rend feloszlatásakor annak vagyonát a királynő egy alapban helyezte el. Ennek állami, avagy egyházi jellegéről azután évszázados vita kezdődött. A parlament számára készült egy jelentés, amely az alapok jogi természetére vonatkozott, és arra a kérdésre adott választ, hogy Mária Terézia "egy országos vagy pedig kizárólag a katholikus felekezeti tanügy előmozdítására alapította-e ezen tanulmányi alapot". A jelentés bizonyítja, hogy "Mária Terézia a tanulmányi alapot nem felekezeti czélokra, hanem az egész javára, következőleg országos czélra alapította és alapítani kívánta" (OL K 757. 3. cs.). A parlamenti bizottság megállapítása szerint a "tanulmányi alap törzsvagyonának tulajdona nem a kath. egyházat, hanem a magyar államot, mint főtulajdonost, és a tanulmányi országos alapot, mint örökös haszonélvezőt illeti".

Egy másik dokumentum szerint "az Alapítványok készpénztőkéjével a kultuszminiszter és a bizottság együttesen és kizárólagosan rendelkeznek" - az egyház, mint szervezet, a tőkével nem rendelkezik. A gyakorlatban a huszadik századra a "királyi katolikus" iskolák katolikus szellemű iskolák lettek, sőt a Magyar Tanulmányi Alapot minden parlamenti felhatalmazás nélkül 1923-tól Katolikus Tanulmányi Alapként kezdik emlegetni, de az iskolák sosem váltak felekezeti tulajdonban lévő iskolákká. Olyannyira nem, hogy a VKM belső ügyviteli szabályai szerint az alapítványi ügyekkel foglalkozó osztálynak az állami középiskolákkal foglalkozó osztállyal kellett egyeztetnie a királyi katolikus középiskolák személyi ügyeiben hozott döntéseit. Az alap élén vegyes bizottság állt. "A bizottság tagjait és előadóját a püspöki kar választja a vallás és közoktatásügyi miniszter úr pedig a már megválasztott tagokat, illetőleg előadót meghívja" - a bizottság tagjai tehát állami szervtől nyerik kinevezésüket.

A katolikus egyház a huszadik században sem tekintette maradéktalanul saját tulajdonának az alapot: egy alkalommal például a felügyelőbizottság a minisztert kéri fel arra, hogy az alap tulajdonát képező erdők kezelési költségeinek csökkentésével foglalkozzon. Más alkalommal az alaphoz tartozó ingatlant "átengedték" egy szerzetesrendnek - azaz a kortársak tudatában is két különböző jogi személyről van szó. A harmincas években egy állami reálgimnáziumot olvasztottak be valamelyik királyi katolikus iskolába - ez csak a két tulajdonos lényegi azonossága esetén volt lehetséges (Turi: 1907, és a Tanulmányi Alap éves jelentései, OL K 757. 3. cs.). A tankerületi főigazgatóknak az állami költségvetésből alapított, illetve a tanulmányi alap tulajdonában álló középiskolákkal szemben "rendelkezési joguk" volt: ez azt jelentette, hogy minden ügyben - amit önként át nem engedtek az igazgatóknak - övék volt a döntő szó. Ezt persze korlátozta, hogy a királyi katolikus iskolák tényleges működtetési költségeinek kilencven százalékát az alap fedezte. Az is korlátozta az állam mozgásterét, hogy vallásfelekezeti szempontból homogénnek voltak mondhatók, s tanáraik több mint 15%-a pap vagy szerzetes volt.

A jogtörténeti irodalom a középiskolák következő bő harmadát egységesen "az állam vezetése alatt álló" iskoláknak minősíti. Ezen belül azonban valójában négy fokozatról van szó.

A főigazgató hatalmát a magániskolákkal szemben (ezek között, például Angliával ellentétben, nem volt nyíltan "ateista" iskola, de a gyakorlatban ezek egy része a szekularizált budapesti polgárság igényeinek ilyen tekintetben is megfelelt) tulajdonképpen csak a tulajdonosi jogok korlátozták. Éppen ezért a dologi és a rendtartási ügyekben nem volt befolyása a főigazgatónak, pedagógiai és didaktikai ügyekben azonban igen, s a tanárok felett a fegyelmi jogkört az állam gyakorolta. A néhány magán, társulati és alapítványi iskola a rendszerben meglehetősen marginális helyet foglalt el. Eggyel nagyobb autonómia illette meg - ha jogilag nem is - a községi iskolákat, ezeket ugyanis nem községek, hanem városok tartották fenn, ezek pedig önálló politikai önkormányzattal rendelkező testületek voltak. Az apparátus legalább annyira a helyi politikai erőkhöz kötődött, mint az államhoz (Bárczy István, Budapest későbbi liberális polgármestere például közoktatási tanácsosként indult). Ugyanebbe a csoportba tartoznak a katolikus iskolák - a századfordulón 43 intézmény. Jogilag is gyengébb volt azonban az állami ellenőrzés: a görög és a római katolikus egyházi középiskolákban ugyanis a tanárok felett a fegyelmi felügyeletet a püspök vagy a rendfőnök gyakorolta.

Különállást biztosított a törvény az erdélyrészi tanulmányi alapokból fenntartott, összesen hét középiskolának, amelyeket a miniszter közvetlen felügyelete mellett az erdélyi római katolikus status (egy választott autonóm testület) vezetett. Ezt a bonyolult egyensúlyt, mellyel a kormányzat a részlegesen megszerveződött katolikus autonómiát jutalmazni kívánta, az 1893. november negyedikén hozott királyi döntés hagyta jóvá: a tankönyveket például a status választotta, de csak a miniszter által engedélyezettek közül. Az érettségi vizsgálatokat ugyan maguk az iskolák szervezték, de azokon nem a status kiküldötte, hanem a királyi tankerületi főigazgató elnökölt, aki tanulmányi tekintetben a kormány közvetlen ellenőrzését és felügyeletét a status középiskoláiban állandóan (s nem évről évre nyert megbízatás alapján) gyakorolta (Fináczy: 1896:106).

A jogi értelemben vett harmadik fő típusba az állam főfelügyelete alá tartozó iskolák estek. Ezen belül három típust lehet elkülöníteni. Az egyikbe azok a protestáns középiskolák tartoztak, amelyek az állammal megkötött, államsegélyt biztosító szerződések értelmében megtartják ugyan önkormányzati jogukat, de bizonyos megszorításokkal. Ezek az iskolák az állami tantervet tartoztak követni, a tanárok létszámát az állami normák szabták meg. A finanszírozás arányának növekedésével mintegy automatikusan bővült az állami jogkör.

A leggyengébb állami ellenőrzés a klasszikus autonóm hitfelekezeti intézményekben érvényesült, közöttük azoknál - ezek száma erősen csökkent -, amelyek nem vettek igénybe államsegélyt. Ezekben az iskolákban a tanári kar fölött állt közvetlenül a fenntartó testületet képviselő felügyelő bizottság (iskolai bizottság, senatus, directorium, presbiterium, gondnokság stb.), második fokon az egyházkerület, melynek képviselője a püspök, igazgatótanács, consistorium stb. A Királyhágón inneni ágostai evangélikusok legfelsőbb fóruma iskolai ügyekben az egyetemes gyűlés volt, a reformátusoké a convent, az unitáriusoké az egyházi főtanács. Az autonóm felekezeti középiskolákba a főfelügyeletet az évről-évre kinevezett miniszteri megbízottak teljesítik (ők rendszerint maguk voltak azok a főigazgatók, akiknek tankerületéhez az illető autonóm felekezeti középiskola tartozott). Érettségi vizsgálataikon az egyházi hatóság kiküldötte elnökölt, míg a kormány jogát a kormányképviselőkkel gyakorolta. Az 1894-es törvény, amely az autonóm iskolák tanárairól is rendelkezett, fizetés szempontjából lényegében egységesítette az autonóm iskolák tanárait az állami iskolákéval.

A legnehezebben megfogható utolsó ellenőrzési típus a szerb és román görögkeleti középiskolával szemben érvényesült. Ezek ugyanis nem vettek igénybe államsegélyt, viszont - nem magyar tanítási nyelvűek lévén - a legkevésbé teljesítették a magyar nyelv és irodalom tanításának célját. Ezen iskolák szempontjából hordozott ugyanis a középiskolai tanterv - melynek szövege nem, de az általa megszabott mérték rájuk is vonatkozott - számos belső ellentmondást. A magyar nyelv tanításának céljául a tanterv a "a nemzeti érzületet és gondolkodást" kívánta megtenni, ez pedig jellegzetesen "kultúrnemzeti" értelemben vett hazafiság-felfogást tükrözött egy olyan soknemzetiségű országban, amely természetesen csak "államnemzeti" típusú hazafiságot várhatott el polgáraitól.

Azt mondhatjuk tehát, hogy a főigazgatók és a középiskolák viszonya formáljogilag háromféle lehet - gyakorlatilag tipizálhatóan azonban kilencféle - s e "kilencféleségből" hétért az állam-egyház-viszony a felelős.

A tankerületi főigazgatók személyében megjelenő központi államhatalmat ellentétben a népoktatási szférával nem ellensúlyozhatta a helyi polgárokat képviselő megyei közgyűlés, községi képviselőtestület vagy az iskolaszék, hanem másféle egyensúlyok épültek be a rendszerbe:

a) A szaktudományos és egyetemi körök, amelyek a középiskola igazgatása és szaktárgyi felügyelete kérdéseiben befolyásuk alatt tartották a minisztériumot és a - gyakran - ilyen körökből kikerülő tankerületi főigazgatókat. A szaktudományos és egyetemi körök sokféle értelemben felekezeti elkötelezettségűek is voltak: néhány tudományegyetemi professzor (persze elsősorban társadalomtudományokban) a katolikus szellemet a tanügyigazgatással és a szekuláris állammal szemben is védelmezte - gondoljunk pl. a Lubrich-Kármán konfliktusra.

b) Az iskolafenntartók, amelyek - a gyakorlatilag közadókra épülő egyházi népoktatással szemben - a saját vagyonnal rendelkező szerzetesrendek, törvényben biztosított autonómiájú protestáns egyházak voltak. Az iskolafenntartók befolyásolására létrejött első szervezet 1902-ben az Országos Református Tanáregyesület volt. Azzal a kettős céllal alakult meg, hogy tisztázza a tanárság közjogi helyzetét az egyházi szervezetben, másrészt, hogy az egyházat és az iskolát "közelebbi viszonyba hozza" (MP: 1902:268). A századforduló után valamennyi jelentős középiskolával bíró felekezet tanárai egyesületet alkottak; 1907-ben a katolikus és az evangélikus tanáregyesület alakult meg.

c) Az Országos Középiskolai Tanáregyesület, melynek nemcsak érdekképviseleti, hanem szakmai kompetenciáját is elismerte a minisztérium, a tanügyigazgatás, a közvélemény, a sajtó, s amelynek ennek következtében azok a tanárok is tagjai maradtak, akik közben felekezeti alapon is szerveződtek. Szellemi autonómiáját az mutatja, hogy közgyűlésén a tízes években a politikai katolicizmus VKM-beli előrenyomulása ellenére megjelenhetett a nyílt antiklerikalizmus, s amikor Trianon után az egész oktatásügyi közélet egyértelműen "jobbra ment", az új kurzusnak elkötelezett tanárok nem tudtak többségbe kerülni és kénytelenek voltak megalakítani a Középiskolai Tanárok Nemzeti Szövetségét.

d) Maguk a tantestületek és az igazgatók. Egy gimnáziumigazgató nem volt lényegesen kisebb presztízsű személy, mint a tankerületi főigazgató (MP: 1902:97). A középiskola-igazgató személyének kijelölése mind az állam, mind az egyház esetében elég gyakran nem csupán oktatáspolitikai, de igazi nagypolitikai - azaz az országos értelmiségi - egyházpolitikai viszonyokat mérlegelő - döntés volt.

e) "A kereslet", azaz hogy az iskola milyen mértékben volt képes magához vonzani a diákokat és milyen tandíjat tudott tőlük behajtani, meghatározta, hogy az iskola anyagilag mennyire volt önálló, és mennyiben kellett fennmaradása érdekében fenntartója vagy az állam anyagi segítségét igénybe vennie. Előbbi ugyanis informálisan - élve meglévő jogaival -, utóbbi pedig formálisan is ettől tette függővé a beleszólás mértékét. A kereslet-kínálat különösen fontos és érdekes eleme, hogy az állami-önkormányzati iskoláknak annak ellenére vannak hallgatói, hogy gyakran - felekezeti értelemben - megfelelő a tradicionális iskolakínálat, illetve, hogy bizonyos felekezeti iskolák képesek másvallású tanulókat elvonni még "saját felekezetük" iskolakínálatától is.

A kormányképviselők személye megoszlásának vizsgálatával még tovább tagolhatnánk a középiskola-igazgatás és a fenntartók viszonyát, hiszen nem mindegy, hogy a kormányképviselő gyakorlatilag mindig azonos felekezetű személy-e, ahogy ez a református iskoláknál kialakult, vagy időnként meg kell elégedni más felekezetűvel, mint az evangélikusok és az unitáriusok esetében. Hasonlóképpen tovább tagolhatnánk e viszonyt, ha az egyes iskolák mozgásterére ható speciális elemeket vennénk górcső alá, például azt, hogy a gimnázium igazgatója tagja-e az Országos Közoktatási Tanácsnak.

Mindenesetre elmondhatjuk, hogy a középiskolák és a főigazgatók viszonyát hihetetlenül sokszínű és sokszereplős egyensúlyrendszer jellemezte. Ezek az egyensúlyok a harmincas évek közepéig lehetővé tették, hogy a tartalmilag folyamatosan változó középiskolai rendszer igazgatása strukturálisan változatlan maradjon. Változatlan maradt ez annak ellenére, hogy az egyensúlyi helyzet szereplői folyamatosan léptek fel olyan kisebb-nagyobb követelésekkel, amely helyzetüket megerősítette volna.

A tanáregyesület - amelyet jellegzetes tudós tanárok vezettek - a szaktárgyi kontroll elvételét szorgalmazta a főigazgatóktól, és olyan központi szakreferensek kinevezését próbálta elérni, akiknél a tudományos szempontok domináltak (MP: 1902:201). A tanügyigazgatás alsó szintjét jelentő iskolaigazgatók ebben olyan mértékig partnerek voltak, hogy saját helyi hatalmuk növelése érdekében a területi alapú főigazgatói rendszer megszüntetését szorgalmazták, azt, hogy a főigazgatók a VKM-ben üljenek, s látogatásukra ne évente, hanem háromévente kerüljön sor. A főigazgatók "tanácsa" ezért cserébe a tankönyv-engedélyeztetés jogát kapta volna meg, ami viszont sértette a már akkor nagyhatalmú Országos Közoktatási Tanács és mindazok érdekeit, akik azon keresztül érvényesíthették nézeteiket (MP: 1895:88). A főigazgatók viszont az "állami érdek", "főfelügyelet" érveinek hangoztatása mellett azzal is legitimálni kívánták hatalmi törekvéseiket, hogy az iskola és a szülők közötti viszályok egyengetőiként léptek fel. "Ha a szülők nem találnának senkit, a ki ügyüket bajukat meghallgatja, felvilágosítja őket és jogos panaszaikat amennyire lehet orvosolja, bizony sokkal több baj volna, mint amennyi így is van. Amit a főigazgatók ebben az irányban szép csendben elintéznek, arról nem szólnak akták" (MP: 1902:93-94).

A főigazgatók a tanárok szaktudományos legitimációjával két érvet állítottak szembe: a tankerületi főigazgatók a "középiskolai oktatás tárgykörében" váltak szakemberekké, és ennek a szakértelemnek a birtokában annak a tanárnak is tanácsot adhattak, aki az egyes tantárgyaknak megfelelő szaktudományban fölöttük állt. Nem kevesebbről van tehát szó, mint hogy a pedagógiai-módszertani tudás, a tökélyre fejlesztett herbartianizmus-zillerizmus a tanügyigazgatással kötött szövetséget, míg az ágazati szaktudományok a tanárokkal. Azok a főigazgatók, akik elismerték, hogy a tantárgyankénti szakfelügyeletre is szükség van, a szükségből erényt kovácsolva a főigazgatók mellé megfelelő számú segéderő - egy-egy szaktárgy-specialista - beosztását szorgalmazták, akik az iskolákat látogatnák. A tudományos "tantárgyi elkötelezettségű" szféra ellensúlyozására a tanügyigazgatás három helyen keresett szövetségest:

1. A pedagógiai szaktudományban, melynek irányítására létrehozott Magyar Paedagogiai Társaság központi szakfolyóirata elsősorban közel sem pedagógiai kérdésekkel foglalkozott, hanem mindenekelőtt oktatáspolitikai kérdésekkel. Azt, hogy a tanítási módszerességben való jártasság egyáltalán érték, a tanárképzőben és annak gyakorló iskolájában kezdték el a leendő tanárok tudatába beépíteni. A pedagógiai legitimációra azért is szükség volt, mert a tudományos értékeket középpontba állító tekintélyes tanárok szemében a főigazgatói munka egyszerű "irkafirka" volt (MP: 1901:107). A Paedagogiai Társaság rendezvényein a felekezeti különbözőség legfeljebb mint történeti szempont legitim.

2. A közvélemény felé azzal lehetett érvelni, hogy a szakrendszer túlzásai, a szaktudósi felügyelet csak kárt okoz, hogy a tanárok már így is túlságosan tudósok, és semmi mással nem törődnek.

3. Az OKT-ban, melynek a főigazgatók felajánlották az iskolalátogatás jogát, a szakfelügyelet funkciójának részleges betöltését (MP: 1902:95).