---

Tartalom

BEVEZETÉS

I. FEJEZET: AZ EURÓPAI UNIÓ KÖLTSÉGVETÉSI SZABÁLYOZÁSÁNAK KIALAKULÁSA, JOGFORRÁSAI ÉS ALAPELVEI
1. A költségvetési jog szabályozásának kialakulása
1.1. A költségvetéssel összefüggő szabályozás főbb elemei a kezdetektől az ezredfordulóig
1.2. Az intézmények egymás közötti viszonyának alakulása
1.3. A pénzügyi ellenőrzés főbb szabályainak és intézményrendszerének alakulása
1.4. A költségvetési bevételek szabályozásának alakulása
2. A költségvetési jog hatályos forrásai
3. A költségvetési szabályozás alapelvei
3.1. Az egységesség elve
3.2. Az éves költségvetés elve
3.3. Az egyensúly elve
3.4. Az elszámolási egység elve
3.5. Az univerzalitás elve
3.6. A részletesség elve
3.7. A hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elve
3.8. Az átláthatóság (transzparencia) elve

II. FEJEZET: A KÖZÖS KÖLTSÉGVETÉS BEVÉTELEI
1. A közös költségvetés bevételi oldalának általános paraméterei
2. A saját források rendszerének fejlődése a kezdetektől napjainkig
2.1. Az ESZAK finanszírozása
2.2. Az EGK és az Euratom Közösség finanszírozása a kezdetekben
2.3. A saját források rendszerének bevezetése
2.4. A költségvetési problémák hatása a saját források rendszerére az 1980-as években
2.5. A nettó költségvetési pozíció számítása, az európai többletérték és a szolidaritás
2.6. A saját források reformja 1988-ban
2.7. A saját források rendszerének változásai 1993-tól 2006-ig
2.8. A saját források elemei a 2007/346/EK tanácsi határozat alapján
3. A saját források jelenlegi rendszere
3.1. A saját források szabályozása 2014-től kezdődően
3.2. A saját források beszedése
3.3. A saját források felső határa
3.4. A tagállami korrekciók
4. Mitől "saját" a saját forrás?
4.1. A saját forrásokról szóló határozat elfogadása
4.2. A "saját" jelleg értelmezése az Európai Közösségek/Unió Bíróságának gyakorlatában
4.3. A saját források rendszerének belső szerkezete a számok tükrében
5. A saját források rendszere a jövőben
5.1. A Bizottság 2004-es javaslata
5.2. A Bizottság 2011-es reformjavaslata
5.3. A potenciális reformlehetőségek
5.4. Középtávon megvalósítható reformok
5.5. Költségvetési egyensúlyhiányok és a saját források reformjai
6. A saját források szabályozása az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló Szerződésben és a Lisszaboni Szerződésben
7. Magyarország és a saját források
8. Összefoglalás, következtetések

III. FEJEZET: A KÖZÖS KÖLTSÉGVETÉS MEGALKOTÁSA
1. A középtávú pénzügyi terv és az intézményközi megállapodás
1.1. Az intézményközi megállapodásba foglalt középtávú pénzügyi terv szerepe az EU költségvetési rendszerében
1.2. Intézményközi megállapodások az EU jogrendjében
1.3. A középtávú pénzügyi tervet magában foglaló intézményközi megállapodások kialakulása
1.4. Az intézményközi megállapodásban és a többéves pénzügyi tervről szóló rendelet elfogadásában részes intézmények helyzete
1.5. A középtávú pénzügyi terv el nem fogadásának következményei
1.6. A Lisszaboni Szerződés és a középtávú pénzügyi terv
2. Az éves költségvetési eljárás
2.1. Hatáskör a költségvetés megalkotására
2.2. A költségvetési eljárás folyamata a Lisszaboni Szerződés előtt
2.3. A kötelező és a nem kötelező kiadások szerepe a költségvetési eljárásban
2.4. A költségvetési eljárás a Lisszaboni Szerződés után
2.5. Az ex lex állapot
2.6. A költségvetés módosítása
2.7. A költségvetési eljárás jellege
3. Egy szövetségi állam példája - költségvetési kapcsolatok a Bund és a tartományok között Németországban
4. Összefoglalás, következtetések

IV. FEJEZET: A KÖLTSÉGVETÉS VÉGREHAJTÁSA
1. A költségvetés végrehajtásának alapelemei
1.1. Hatáskör a költségvetés végrehajtására
1.2. A végrehajtás alapjai: költségvetési előirányzat és az alap jogi aktus
1.3. A pénzügyi szereplők
2. A végrehajtás módjai
2.1. A közvetlen végrehajtás
2.2. A tagállamokkal megosztott végrehajtás
2.3. A közvetett végrehajtás
2.4. A vissza nem térítendő támogatások
2.5. A pénzügyi eszközök
2.6. A saját források végrehajtásának problémái
3. A Lisszaboni Szerződés hatása a költségvetés végrehajtására
4. Összefoglalás, következtetések

V. FEJEZET: AZ EURÓPAI UNIÓ PÉNZÜGYI ELLENŐRZÉSI RENDSZERE ÉS PÉNZÜGYI ÉRDEKEINEK VÉDELME
1. A pénzügyi ellenőrzés és a pénzügyi érdekek védelmének összefüggései
2. A belső ellenőrzés
3. A külső ellenőrzés
3.1. A számvevőszéki ellenőrzés
3.2. A parlamenti ellenőrzés
3.3. A külső pénzügyi ellenőrzés intézményrendszere néhány EU tagállamban
3.4. Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF)
4. A pénzügyi érdekek hatékonyabb védelmének lehetséges jövőbeni eszközei
4.1. Az Európai Ügyészség létrehozása
4.2. Egy európai Civil False Claims Act
5. Az EU pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló hazai szabályozás
6. A közösségi pénzügyi ellenőrzés új megközelítésben: a Single Audit modell
7. A pénzügyi érdekek védelme és a pénzügyi ellenőrzés az Európai Alkotmányban és a Lisszaboni Szerződésben
8. Összefoglalás, következtetések

ÖSSZEGZÉS
1. A költségvetési szabályozást érintő általános kérdések
2. A költségvetési bevételek rendszere
3. A középtávú pénzügyi terv és a költségvetés megalkotása
4. A költségvetés kiadásai és végrehajtása
5. A költségvetés ellenőrzése
6. Általános következtetések és de lege ferenda javaslatok

IRODALOM- ÉS JOGFORRÁSJEGYZÉK
Felhasznált irodalom
Egyéb irodalom
Felhasznált jogforrások és egyéb jogi szövegek
a) Szerződések és Jegyzőkönyvek
b) Másodlagos jogforrások
c) Intézményközi megállapodások és egyéb egyezmények
d) Az Európai Parlament jelentései, állásfoglalásai
e) Az Európai Közösségek/Unió Bíróságának ítéletei
f) Az Európai Számvevőszék jelentései, véleményei és határozatai
g) Bizottsági jogalkotási javaslatok és egyéb közlemények
h) A Tanács dokumentumai
i) Magyar jogszabályok (felhasznált és a témához kapcsolódó)
j) Alkotmánybírósági határozatok
k) Ombudsmani jelentések
l) Egyéb hazai dokumentumok
m) Hivatkozott honlapok
n) Más tagállami jogforrások

---

Bevezetés

Az Európai Unió közös költségvetése és a költségvetési kérdések szabályozása rendszeresen visszatérő témakör mind a gazdasági szakemberek, mind a politikusok, mind a jogtudomány képviselői számára. Kutatásom témáját elsősorban annak - folyamatos - aktualitása indokolja. Vizsgálataim nemcsak az Európai Unió szoros értelemben vett közös költségvetésére és annak szabályozási kérdéseire terjednek ki, hanem magukban foglalják a költségvetés finanszírozásának és a költségvetésből nyújtott támogatások szabályozásának alapvető kérdéseit is. Politikai porondon és szakértői szinteken is folyamatosan téma az Unió költségvetési reformja, amely szükségképpen a szabályozás reformját is jelenti. E reform elindítását az Európai Számvevőszék is kiemelt fontosságú lépésnek tekinti, de számos példát lehet említeni a közelmúltból is arra, hogy különböző szerzők mit tekintettek reformálandónak az Unió költségvetési rendszerén, és e reformokra milyen megoldási javaslatokat tettek. Bár nehéz megmondani, hogy a közeli jövőben mélyreható reformok történnek-e, e kötetben szeretném feltárni azokat a területeket, illetve problémaköröket, amelyek igényelnék e reformokat, és - ahol lehetséges - potenciális megoldási javaslatokat, alternatívákat kívánok megfogalmazni (még ha ezek olykor utópisztikusnak tűnnek is).

Mindettől függetlenül manapság sok helyen és sokféle szempontból igen sok szó esik az Európai Unió költségvetéséből származó támogatásról, azok felhasználásáról, illetve az Unió működésének finanszírozásáról, ugyanakkor azt tapasztalhatjuk, hogy a legtöbb esetben ezek a megnyilatkozások az általánosság szintjén maradnak és nem igazán tekintenek a "dolgok" mélyére.

Ennek talán az egyik oka az lehet, hogy egy igen komplex témakörről van szó. E komplexitás vonatkozik a közös költségvetés bevételeinek rendszerére, amely alapvetően eltér egy állami költségvetés bevételi rendszerétől, illetve összefügg a költségvetési szabályozás számos, tág értelemben vett részelemével, így nem hagyható figyelmen kívül egy, e témával foglalkozó értekezés megírása során. Vonatkozik ugyanakkor a kiadási oldalra is, vagyis arra, hogy mire, mennyit és hogyan fordítsanak a közös költségvetésből. Tovább bonyolítja a helyzetet a költségvetés megalkotásának a rendszere, amely nem kevesebbet igényel, minthogy e kérdéskörről az Unió legfontosabb intézményei (a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament), valamint a - jelenleg - 28 tagállam egyhangúan megállapodjon. Természetesen részletes elemzést igényelne a költségvetés végrehajtásának minden részletkérdése, hiszen sok gyakorlati probléma éppen ezzel függ össze: ki, miként, és milyen felelősségi szabályok mellett vehet részt a végrehajtásban. Terjedelmi ésszerűség okán azonban kénytelen voltam önmagamat korlátozni és ezért nem elemzem részletesen az EU különböző támogatási rendszereinek (közös agrárpolitika, regionális politika) működését. Végül, de nem utolsósorban ki kell térni a végrehajtás ellenőrzésére is, hiszen csak egy jól működő pénzügyi ellenőrzési rendszer biztosíthatja a végrehajtás szabályosságát.

Értekezésem egyik célja, hogy ezt az összetett szabályozást feltérképezze, a szabályozás egyes elemeinek, intézményeinek egymáshoz való viszonyát elemezve tárja fel a szabályozás rendszerét, ennek eddigi fejlődését, jelenét, aktuális problémáit és jövőbeni perspektíváit. Ugyanakkor nemcsak egy leírást kívánok adni az Unió költségvetési rendszeréről, hanem részletesen elemzem egyrészt a közös költségvetési jog egyes intézményeinek működését, és emellett - ahol indokoltnak tűnik - külön kitérek a vizsgált kérdéskör tagállami - különösen a hazai - szabályozási és gyakorlati aspektusaira is.

...

Az első fejezet összefoglalja a költségvetési jogi szabályozás fejlődését a kezdetektől napjainkig, a szabályozás jelenlegi rendszerét, fő jogforrásait és alapelveit. E fejezet alapvető célja annak bemutatása, hogy egyrészt melyek voltak azok a fő jogfejlődési, történeti csomópontok (ideértve az Európai Közösségek/Unió Bíróságának releváns ítéleteit is), amelyeken keresztül a jelenlegi rendszer kialakult, másrészt pedig, hogy a költségvetési gazdálkodás egészét átható alapelvek miként orientálják az Unió működését pénzügyi-költségvetési szempontból.

A második fejezet a költségvetés bevételi oldalára összpontosít. E fejezet célja már nem csak egyszerűen a költségvetési bevételek rendszerének leírása, hanem egyúttal a rendszer működések elemzése is. A költségvetés bevételi oldalának szabályozási rendszere számos olyan kérdést vet fel, amelyeket nem pusztán költségvetési szempontból, hanem az egész Unió jövője szempontjából szakmai és politikai szinten is meg kell válaszolni. Célom ezért azoknak a fejlődési pontoknak a feltárása, amelyeken keresztül a költségvetési bevételek jelenlegi rendszere kialakult, de emellett megkísérlem feltárni a továbbfejlődés lehetőségeit, illetve zsákutcáit is (a jelenlegi egy helyben toporgás okait). A költségvetést érintő viták, és szakmai, tudományos és politikai elemzések egyik alapvető témája a közös költségvetés finanszírozása. E fejezetben kísérletet teszek a lényegesebb álláspontok bemutatására, majd ezt követően arra is, hogy véleményem szerint mik lehetnek a bevételi oldal reformjának szükségszerű, ugyanakkor reálisan meg is valósítható elemei.

A harmadik fejezet a költségvetés megalkotásának eljárásrendjét vizsgálja. E fejezetben két fő - egymástól el nem választható - témakör elemzésére kerül sor, egyrészt az éves költségvetési eljárásra, másrészt pedig a középtávú pénzügyi terv (pénzügyi perspektíva) elfogadására. Tekintettel e kettősségre, amely a költségvetés megalkotásának kérdéskörét 1988 óta jellemzi, az értekezésben részletesen kitérek e rendszer kialakulásának okaira, előnyeire és hátrányaira, ezt követően pedig arra, hogy javaslatot fogalmazzak meg a rendszer továbbfejlesztésére. A fejezetben összevetem az uniós és a hazai szabályozást, megpróbálom értékelni a különbözőségeket és a hasonlóságokat, figyelemmel más tagállamok vonatkozó szabályozására is. Teszem ezt különösen arra való figyelemmel, hogy a költségvetési jog hazai szabályozása közismerten egy jelentős, érdemi reformot igényelne, amelyhez célszerű lehet az uniós, illetve a tagállami szabályozások egyes elemeit figyelembe venni.

A negyedik fejezetben a költségvetés végrehajtásának rendszerét és módjait elemzem. A fejezet magában foglalja a támogatási jogviszony elemzését, az uniós és a hazai szabályozás összehasonlításával, értékelésével. Noha nagyon ide kívánkozna, de terjedelmi okokból e fejezetben mégsem került sor a nagyobb támogatási rendszerek (agrár, regionális) működésének részletes elemzésére.

Az ötödik fejezet a tág értelemben vett költségvetési ellenőrzés témakörét foglalja magában. E fejezet is két nagy témakörre fókuszál: egyrészt az uniós és a magyar parlamenti és számvevőszéki ellenőrzés összevetésére, a különbségek és hasonlóságok értékelésére, következtetések levonására; másrészt az EU pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló intézmények és eszközök működésének bemutatására, értékelésére, valamint a továbbfejlődés lehetőségeinek bemutatására (az EU pénzügyi érdekeit érintő jogsértések és jogkövetkezmények jelenlegi szabályozása és a szabályozás jövőbeni lehetőségeire).

Végül az összegzés keretében összefoglalom a dolgozat legfontosabb megállapításait és megfogalmazok néhány de lege ferenda javaslatot a közös költségvetés rendszerének, illetve - a feltárt esetlegesen követhető, követendő példák alapján - Magyarország költségvetési rendszerének továbbfejlesztése érdekében.

A szerző a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának oktatója, valamint az Európai Beruházási Bank munkatársa. A kötetben megjelenő tudományos állásfoglalások a szerző egyéni véleményét tükrözik, amelyek nem feltétlenül vannak összhangban az Egyetem, valamint a Bank hivatalos álláspontjával.

Budapest, 2017. november

---